准确把握“十三五”环保规划定位和基本特征

吴舜泽

　　“十三五”时期，我国面临全面建成小康社会的战略节点，环境保护的外部条件和内部动力发生重大变化，国务院要求的规划定位发生重大变化，其承载内容、边界和基本特征也不同以往，具有其特殊性，也具有重大意义。

　　《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》）是我国编制的第九个五年环境保护规划，与以往的五年规划相比，需要站在历史维度、小康节点，需要把握其7个方面的定位和基本特征，坚持战略思维，瞄准问题，突出重点，做好统筹谋划，搞好规划实施。

　　1 统筹部署加快补齐生态环境短板的总体规划

　　党的十八大提出的2020年全面建成小康社会的战略目标，包括经济、社会、民主、法制、文化和资源环境等6个方面，其中生态环境是全面建成小康社会的突出短板。指出，“小康全面不全面，生态环境质量是关键”，“必须全力做好补齐短板这篇大文章”。“十三五”期间，我们不能一方面经济指标高歌猛进，另一方面生态环境却仍然不堪重负，必须加快补齐生态环境短板，以提高生态环境质量为核心做好“十三五”期间生态环境保护工作。

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对小康社会的环境目标要求进行了进一步明确，即“生态环境质量总体改善”。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）将此目标纳入经济社会发展的总体目标来统筹进行生态环保工作的全面部署。因此，《规划》*先是一个集中各方面力量，统筹部署好如何补齐短板的规划，体现了强烈的问题导向和目标导向，是各项规划中的重中之重，具有紧迫性和重要性。

　　随着经济社会发展水平提高，社会公众的环境诉求明显提升，环境质量改善成为难度zui大但必须采取综合措施确保完成的任务。这也要求《规划》出实招，多用力，硬碰硬，实打实，从补足短板上多谋划措施，把握环境质量只能更好、不能变差、不能退步的基本要求，统筹设立小康社会环境目标指标，处理好长期目标和短期攻坚的关系，加大综合治理力度，提高社会公众环境质量的获得感。

　　2 发挥政府作用促进《纲要》实施的重点专项规划

　　《“十三五”生态环境保护规划》是国务院常务会审议、国务院发布的zui高等级的20余项重点专项规划之一,是贯彻落实《纲要》的有力支撑。《规划》与《纲要》*次做到了同时编制、同年审批、同步实施，符合侧重发挥政府作用、作为《纲要》实施的重要抓手的基本定位。

　　《规划》研究编制与《纲要》的内容保持紧密衔接，实际上是一个系统的落实，充分体现和具体化《纲要》的部署与要求。除第十篇加快改善生态环境（42~48章重点纳入）外，还涉及到《纲要》*篇（指导思想、主要目标与发展理念）、第四篇（推进农业现代化中的生态友好型农业、化肥农药零增长、废弃物循环利用、休耕轮作等）、第五篇（优化现代产业体系中的绿色制造、传统产业升级改造）、第七篇（构筑现代基础设施网络中的低碳交通、控制煤炭、能源升级、油品升级、维持基本生态用水）、第八篇（推进新型城镇化中的以环境资源承载力调控城市、农村环境综合整治）、第九篇（推动区域协调发展中的区域战略、京津冀协同、长江经济带、海洋环境）、第二十篇（强化规划实施保障）等内容。

　　五中全会《建议》涉及绿色发展和生态环境保护部分共约2100字左右，《纲要》拓展到6000左右，《规划》约为4.6万字左右，可以看出这实际上是一个步步深化、细化、落实和落地的过程。

　　3 落实新发展理念推动绿色发展的系统规划

　　按照“重点专项规划是落实新发展理念的重要体现”要求，《规划》紧紧围绕“五位一体”总体布局，贯彻落实五大发展理念，以五大发展理念研究编制工作，实际上是以新发展理念指导生态环保领域的战略安排。

　　《规划》以创新驱动、科技攻关、技术政策、标准体系促进创新发展，推进绿色化与创新驱动深度融合；突出落实*绿色发展战略，强化生态空间管控，以四大板块、京津冀、长江经济带等体现协调发展；以“一带一路”、合作推动开放发展，以全面小康、城乡均衡、环境质量、生态产品等体现共享发展。同时，把五大发展理念真正落实到环保工作中去，以创新突破瓶颈，以协调促进平衡，以绿色补缺生态，以开放加强融合，以共享激发动力，贯彻落实好新发展理念。

　　《规划》是国务院印发实施的重点专项规划，必须按照“围绕绿色发展，编制生态环境保护规划”的要求，充分反映的重要讲话精神、党中央国务院关于生态环境保护的新要求。《规划》充分落实五中全会精神，尤其是关于绿色发展的若干主要任务与要求，逐字逐句予以落实,以绿色发展理念为，与《纲要》内容紧密衔接，统筹考虑生态环境保护的各方面、各领域、各环节，强调系统性、整体性、一体化思维。

　　长期以来，我国经济增长的资源环境代价过高。经验也表明，发达*改善环境质量，70%以上靠产业结构调整和技术进步。这体现了源头预防、减少资源能源消耗、构建节约环保的国民经济体系对于环境保护工作的重要性和有效性。《规划》特别将强化源头防控、夯实绿色发展基础作为*位的任务，体现了发展和环境保护的辩证统一关系，体现了关于环境保护问题的认识论新成果，也体现了解决环境问题着眼点的方法。

　　基于此，《规划》着力强化环境宏观政策调控，坚持预防优先，突出前端引导，将环境预防体系做成“硬措施”，将生态环境保护从末端治理向前端延伸，加强前端能源资源消耗协同控制，着力推动构建节约环保的国民经济体系，以绿色消费倒逼绿色生产革命，做大绿色发展的“环境红利”，解决环保工作长期以来被动、滞后的问题。

　　《规划》强调绿色富国绿色惠民，突出环境空间分级管控，把握底线要求，提出红线要求，明确上限要求，积极推进供给侧结构性改革，做好发展必绿色与绿色即发展两个层面设计部署，形成节约资源和保护环境的空间布局、产业结构、生产方式和生活方式。

　　4 强化污染防治与生态保护协同联动的大规划

　　对照五中全会《建议》，按照*规划体系总体安排，《规划》内容要点为：实施山水林田湖生态保护与修复工程，开展大规模国土绿化行动，构建生态廊道与生物多样性保护网络，全面提升生态系统稳定性与服务功能。以提高环境质量为核心，实施zui严格的环境保护制度。深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实施工业污染源全面达标排放计划，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。

　　因此，《规划》内容要点以加大环境治理力度和筑牢生态安全屏障为两方面重点，相较以前规划，应承载更多的内容，规划范围更大，视角有所拓展，这体现了跨部门*规划的属性，有利于形成规划合力，增强了生态环境保护工作的整体性、系统性、协调性和有效性。

　　《规划》相比以往规划的重大变化，就是加强了生态保护的内容，在大幅度增加生态保护目标、指标、任务要求的同时，坚持“山水林田湖生命共同体”理念，强化污染防治与生态保护联动协同, 专章提出7方面重点任务，要求系统推进森林、草原、河流、湖泊、湿地等重要生态系统保护与修复，扩大生态产品供给，提升生态系统稳定性和服务功能，并明确提出*生态安全屏障保护修复等14项山水林田湖生态工程，着力维护生态系统健康安全。

　　《规划》充分衔接发改、林业、农业、国土、水利、住建等部门关于生态保护与修复的工作，强调保护优先、自然恢复为主，以“两屏三带”及大江大河重要水系为骨架，以重点生态功能区、生物多样性保护等为平台，构建*生态安全格局, 统筹生态保护与建设，实施统一规划、统一监测评估和统一信息发布。统筹考虑生态廊道和生物多样性保护网络、国土绿化、生态治理、城乡绿地系统与山水林田湖生态保护与建设，系统推进森林、草原、湿地等重要生态系统的保护与修复。扩大生态空间，增加生态流量，提高承载能力，提升生态系统稳定性和服务功能。

　　5 呼应水气土三个计划并进一步做实的综合规划

　　《规划》编制面临一个与以前不同的情况，就是大气、水、土壤污染防治三大行动计划在《规划》研究编制前期相继出台，其中水和土壤污染防治行动计划基本与“十三五”规划期相同（“大气十条”到2017年底）。如何在保持基本任务、要求一致的情况下形成“十三五”规划自身特质，如何在继承“大气十条”、“水十条”、“土十条”的基础上有深化、创新和发扬，是《规划》编制研究必须要充分考虑的事项。

　　全面建成小康社会攻坚期，不能平均用力，发力要稳准狠，《规划》这一焦点就在大气、水、土污染防治和质量改善。这是当前环境形势和“十三五”需求的必然要求，也使“十三五”规划面临着一个的新难题，就是如何保持与已经出台的大气、水等污染防治行动计划相一致并有所错位、有所差异。

　　分析来看，“大气十条”、“水十条”、“土十条”都是从各类治理任务着手展开，不少政策措施要求还具有一定的共性，但尚未在文本体例中充分展示分区域分流域的差异化要求。因此，《规划》在总结评估相关工作的基础上，结合我国环境形势日益分异的特征要求，对水、气污染防治和环境质量改善任务均按照分区域分流域的层级结构进行归纳总结。其中，大气以京津冀、长三角、珠三角为主维度分别展开，水从几大流域分别提出要求。同时，大气方面辅以质量达标管理、重污染天气预警、区域联防联控，水辅以控制单元管理和各类型水体治理要求，这既保持了“大气十条”、“水十条”的精髓，也避免了重复，还使环境质量管理成为一个体系，使分区分类要求更加明确、具体和落地。

　　目前来看，“十三五”《规划》和三大行动计划相辅相成、错位表述、相互呼应，并将三大行动计划实施过程中的一些跟进要求予以统筹，实际上形成了以三大行动计划为重点，做深做细做实环境质量管理，切实把大气、水、土壤三大污染防治行动计划变成操作性强的“施工图”的规划编制总体思路。

　　6 部署改革任务、厘清改革主线的标本兼治规划

　　党的十八大以来，*将加强治理体系和能力现代化建设作为生态文明体制改革的主要目标，部署了一系列改革环境基础治理制度的重大措施。五中全会《建议》提出了“实行zui严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。因此，《规划》将这部分内容作为一项重点任务提出，坚持改革创新，突出并固化近年来一系列重大思想、理念、战略，以规划部署改革，以改革推进落实规划。

　　我们考虑，“十三五”期间，生态环境保护领域改革的力度、效果都会很大，也是加快补齐生态环境短板的治本之策，需要作为规划的一项“硬任务”、“硬制度”，而不是像以往《规划》那样作为保障措施。《规划》必须充分落实生态文明体制改革总体方案及配套政策制度精神，目标导向在于推动生态环境领域*治理体系和治理能力现代化，矫治长期以来发展强保护弱、一拨人搞发展另外一拨人搞保护的不正确理念、认识、行为方式、组织机制、制度体系等，系统重构生态环保基础制度。

　　党的十八大以来，各项改革措施尤其是生态文明建设和生态环境保护措施密集出台，《规划》统筹部署了生态环境治理制度改革，特别是对政府、企业、公众、法治、市场等主体或领域角度进行了梳理，体现了逻辑关系和目标导向。以环保督察巡视、自然资源资产负债表、离任审计、损害责任追究等落实地方党委政府环境责任，以排污许可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任，健全生态环境保护市场体系，强化绿色金融等市场激励机制，健全环境信息公布制度，保障公众环境知情权、参与权、监督权和表达权，形成政府、企业、公众多元共治的治理体系。

　　7 顶层设计指导性与具体落地可操作性兼具的五年规划

　　“十三五”期间，*缩减专项规划的数量，因此必须站在*的角度，坚持统筹协调，按照重点专项规划提出的“新、准、高、深、实”5个方面要求，对我国“十三五”时期的生态环境保护工作进行总体设计。一些十分重要、以前有专项规划进一步细化支撑的内容，可能这次就必须通过《 “十三五”生态环境保护规划》这一上位规划实现。因此，《规划》实际上具有总体性和实施性两方面的要求，一些事关全国生态环境保护工作、协调经济社会发展、指导地方编制相应规划的要求应该具体、详细。目前，《规划》文本字数为4.6万余字，是“十二五”规划1.8万字的数倍，这实际上就有这方面因素的考虑，也体现了可操作性的导向。

　　同时，目前对规划实施情况日益关注，中办、国办还*次就五年规划实施机制专门发文，因此《规划》特别强调可实施性，增加了很多专栏，对不少地方进行了差异化落地点名，列出了控制单元等清单名称，这是环境质量改善的必要要求。

　　《规划》强调针对性，提出的每一个目标、每一项任务、每一条措施都力争针对突出问题，落实到具体区域流域，发力。《规划》强调可行性，结合经济发展水平、客观规律和老百姓需求，提出可行、可达、可能的目标任务和政策。

　　《规划》研究编制的同时也同步谋划部署了规划实施。《规划》编制出台与目标指标任务分解同步推进，其中2016年度环保约束性指标已经下达，五年环保约束性指标计划已经编制完成，各断面、各单元、各城市环境保护要求已经基本落实，这是在传统的规划导向性要求基础上进一步细化落地的新成果。

　　作者系环境保护部环境规划院副院长